閣議決定とはそもそも何か？―その濫用は「法の支配」を蔑ろにし「人の支配」を生む（高安健将さんインタビュー）

――初めにお伺いしたいのですが、安倍元首相の銃撃事件のことを最初に耳にされた時、高安さんはどのように受け止められたのでしょうか？

戦前の日本では政治家の暗殺というものはしばしば起こっていたわけですね。それが政治の自由な空間を少しずつ圧迫し、最後には窒息させてしまいました。戦後日本で首相経験者が暗殺されるということ、それ自体が驚愕である一方、どのような背景でそういう事態になったのかということが大変心配でした。私たち市民が十分に認識していないところで、日本の政治社会に何か重大なことが起きている現れなんじゃないのか――そういう不安がありました。

戦後これまでにも、国政・地方を問わずに政治家が狙われるということはあり、命を落とす事件も少なくありませんでした。今回の事件を受けて、当初「民主主義に対する挑戦」という言葉が聞かれましたが、それは今回の安倍元首相の場合に限らず、強く非難し否定するということがやっぱり大事なんですね。それがほかの政治家、党派であったとしても、「暴力によって言葉を奪おうとする動き」に対して拒絶しなければいけない。社会がこれを明確に示す、合意するということが本当に大事なんだと思います。そのうえで暗殺の背景というものもしっかりと検証し、政治社会の暗部に光を当てることが求められているのだと思います。

――安倍元首相の「国葬」が閣議決定で決められ、進められようとしているわけですが、そもそも閣議決定とはどういうものなのでしょうか？

閣議決定というのは、文字どおり「閣議による決定」を意味するんですね。憲法65条で、「行政権は、内閣に属する」となっています。閣議というのは内閣法第4条に「内閣がその職権を行うのは、閣議によるものとする」というふうに出てきます。つまり閣議決定というのは、「行政権を持つ内閣の決定」ということになります。日本は議院内閣制という仕組みをとっていますが、国会、特に衆議院の信任を得ている内閣が政府を率いています。

日本の政府というのは「集団指導体制」を基本としています。首相はあくまでも内閣という委員会の議長――憲法の言葉で言えば、「首長」ということになります。そして、なぜそうした制度を用いているのかというと、ひとつには「議論によって、より良い決定に至るため」なんですね。

そしてもうひとつは、トップリーダー、日本の場合には「首相」になりますが、「首相の独走を阻止するため」に、こうした「集団指導体制」を用いているわけです。内閣は、憲法66条により、「行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負う」ということになっています。つまり内閣は、議会によって監視されており、特に衆議院からは、「不信任制度」で首にもされえます。

ですので閣議決定というのは、「衆議院の信任を受ける指導者たちの集まりが、合議で決定に至った結果」ということになります。これにどのような意味があるのかということを説明するうえで、ひとつ例を示したいと思います。

かつて中曽根内閣時代に、イラン・イラク戦争というものがありました。当時、アメリカの要請もあり、自衛隊の掃海艇をペルシャ湾に派遣してほしいということが言われていたんですね。それに乗り気だった中曽根首相は、その派遣を閣議決定しようと動いていたのですが、当時の官房長官であった後藤田正晴氏が、「もし自衛隊を海外に派遣しようとするのであれば、自分は閣議決定にはサインしない」と大反対したんですね。後藤田氏は自らの首をかけてこの閣議決定に抗い、結果閣議決定は見送られました。閣議というのは、内閣のメンバーである国務大臣（閣僚）の全会一致が原則のため、全員が賛成しないと閣議決定に至らないという側面があるんですね。

こうした仕組みには賛否も色々ありますが、内閣の多数派が暴走したり、あるいは首相が独走したりする危険性を阻止する機能もあります。そのような事態となった場合、首相は諦めるか、代替案を作成する、あるいは閣僚を罷免するしかありません。小泉内閣時代には、郵政解散に反対した島村宜伸農相が閣議で署名も辞任も拒み、首相に罷免されています。

このように、閣議決定というのは政府内における最高の意思決定であり、その政府全体に貫徹されるべき決定・方針・合意事項ということになります。ただ、それはあくまで政府内の決定であり、法律ではありませんし、国会を縛るものでもありません。

むしろ、当然のことなのですが、憲法や法律の範囲内で行わなければならないものです。ただ、首相が議会の与党・政権党をがっしり押さえている状況で、内閣のメンバーも首相の顔色を伺う方々ばかりだと、リーダーの暴走に対する制御がうまく効かないということも起こりえます。

近年では、首相、あるいは官房長官の意向が強く反映される閣議決定が相次いでいることで、批判や揶揄の対象となっていますが、本来の閣議決定というものは、「政府を縛る」非常に大事な決定ということなんですね。

――本来は権力を縛る役割を持つ閣議決定ですが、近年を振り返ってみると、集団的自衛権に関する憲法解釈の変更など、非常に重大な決定が閣議決定により行われてきました。この点についてはどのようにお考えでしょうか？

集団的自衛権というのは、政府も国会もこれまで「憲法違反なので憲法改正をしない限り認められない」ということを明確にしてきたものです。それも“解釈”ではあるので、その“解釈”を変更すればよいという意見もありますが、国会の決議を尊重せずに、閣議決定だけで一方的に解釈変更していいということにはなりません。

1981年５月29日（内閣衆質九四第三二号）
衆議院議員稲葉誠一君提出「憲法、国際法と集団的自衛権」に関する質問に対する答弁書

こうしたことを強行するとなると、国会の意思と政府が従うべき閣議決定の内容が「ずれる期間」が生じてしまいます。なので2015年、政府は「安全保障法制」をかなり強引に国会を通す必要があったわけです。けれどそれは「憲法問題」でもあり、その変更には国民的な合意が必要なことだったのではないでしょうか。

それまでの集団的自衛権に関する解釈というものは、軍国主義に傾き国を滅ぼすところまでいった戦前の経験を踏まえて、戦後日本が国民と周辺国になした「ある種の約束」「信頼醸成措置」に基くものなんですね。その解釈の変更というのは、安全保障政策の根幹を変更することになります。もしこれを変更するのであれば、「何が変更されて」「なぜそれが必要で」「それによって何をしようとしているのか」、そしてそこには「どんなリスクがあるのか」「何が失われるのか」――そうした可能性について説明し、国内でしっかりとした了承をとる……つまり憲法改正手続きを経るべき案件だったのだと思います。

「あの解釈変更決議は何だったんだろう」と思われている方もいらっしゃるかもしれませんが、これまで認められなかったような安全保障上の施策というものが、すでに様々な形で進められています。今でもやはり、憲法改正手続きなしに進めて良いものではなかったと思いますね。

日本の憲法秩序に対する尊重・敬意・畏れというものが全く感じられない閣議決定

――質問主意書に答える形での答弁書も閣議決定を必要としていますが、様々な答弁書を振り返ってみると、「これはどうなんだろうか？」というような決定も多々みられます。

2016年2月19日（内閣衆質一九〇第一二二号）
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumon.nsf/html/shitsumon/b190122.htm

（質問抜粋）「歯舞」を読むことが出来ないような大臣は、大臣として不適格だと思いますが、政府の見解を伺います。

（答弁抜粋）お尋ねについては、島尻安伊子内閣府特命担当大臣（沖縄及び北方対策）は、公益社団法人千島歯舞諸島居住者連盟について、「千島連盟」という略称を使用することが多いため、本年二月九日の記者会見で正式名称を使用しようとした際に発言に詰まっただけであり、同大臣が「歯舞」の読み方を知らないという事実はない。

2019年10月19日（内閣衆質二〇〇第一一号）
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumon.nsf/html/shitsumon/b200011.htm

（質問抜粋）気候変動に対する取り組みにおいて、「セクシーであるべきだ」という発言はどういう意味であるのか、明瞭かつ具体的なご説明を頂きたい。

（答弁抜粋）御指摘の小泉環境大臣の発言における「sexy」という語については、文脈によってその意味することが異なり得るため、ニュアンスも含め、正確な訳出は困難であるが、例えば、ロングマン英和辞典（初版）によれば、「（考え方が）魅力的な」といった意味があるものとされていると承知している。

2015年４月３日（内閣衆質一八九第一六八号）
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumon.nsf/html/shitsumon/b189168.htm

（質問抜粋）平成二十七年三月二十日の参議院予算委員会における答弁において、安倍晋三総理大臣が自衛隊を「わが軍」と呼称したことについて、菅義偉官房長官は、同年三月二十五日午前に行われた記者会見で、次のように、総理の答弁を正当化した。

（答弁抜粋）国際法上、軍隊とは、一般的に、武力紛争に際して武力を行使することを任務とする国家の組織を指すものと考えられている。自衛隊は、憲法上自衛のための必要最小限度を超える実力を保持し得ない等の制約を課せられており、通常の観念で考えられる軍隊とは異なるものであると考えているが、我が国を防衛することを主たる任務とし憲法第九条の下で許容される「武力の行使」の要件に該当する場合の自衛の措置としての「武力の行使」を行う組織であることから、国際法上、一般的には、軍隊として取り扱われるものと考えられる。お尋ねの菅内閣官房長官の記者会見において、同長官は、このことを含め、従来の政府の考え方を述べたものと承知している。

2019年１２月13日（内閣参質二〇〇第八二号）
https://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/syuisyo/200/touh/t200082.htm

（質問抜粋）内閣総理大臣が主宰する犯罪対策閣僚会議の幹事会の申合せによる指針に示されている反社会的勢力の定義は、政府内ではどのような位置付けになるのか。

（答弁抜粋）政府としては、「反社会的勢力」については、その形態が多様であり、また、その時々の社会情勢に応じて変化し得るものであることから、あらかじめ限定的、かつ、統一的に定義することは困難であると考えている。

――特にこの最後の「反社会的勢力」について、「定義が困難」であるという閣議決定については違和感が残るのですがいかがでしょうか？

「定義が困難」ということで定義しないのであれば、なぜ政府内の最高の意思決定が必要なのか不思議に思いますよね。「定義できないという決定」は、つまり「何も対応したくない」と、「この問題には触れたくない」と言っているようなものです。本当にその場しのぎでやっているという印象が強いですね。

この反社会的勢力の話について申し上げれば、これは今般のカルト集団の問題とも関連するわけですけれども、政府が「どれがカルト集団か、反社会的勢力なのかわからない」と発言してしまうことの意味、その影響力というものを考えていないのかなと思ってしまいます。

つまり、暴力団はダメだけれど、定義の曖昧な「グレーの人たち」については、政府は何もしませんと宣言しているわけですよね。うがった見方をすれば、マルチ商法だろうとネズミ講だろうと、何も問題はないと。政治家はそのような集団と付き合ってもいいし、「桜を見る会」に呼んでもいいのだと宣言しているようなものです。それは、そうした集団の犠牲となり財産を失った人や、家族を失った人からしたらたまったものではありませんよね。

政治家がこうして「お墨付き」を与えてしまうことで、被害を出す組織の活動が正当性を得ることになり、どんどん社会に進出してくることも起こりえます。「あの政治家が関わっているのなら、大丈夫なのかな」と、今後被害に遭ってしまう方もいるかもしれません。

反社会的勢力の問題というのは、日本の政治がきちんと向き合ってこなかった重大な問題のひとつだと思います。近年、「反社会的な勢力と私たちの社会は共存しえない」という姿勢・価値観が確実に社会に浸透してきていると思います。けれどそれは、「私たちの社会から特定のタイプの人々を排除しようとしている」ことでもあるんですよね。それはある意味とても危険なことなわけです。社会的勢力としては、社会で共存できないけれども、その個々の人々に関しては、社会は包摂する必要があるわけです。そうした手当て、支援がなければ、ただ「排除」といっても絵に描いた餅に過ぎません。「反社会的勢力」という言葉を使う以上、どのような人々をそのように定義するのか、政府としては明確にしなければならないんですね。

その「定義が困難」だというのであれば、暴力団はどうか、ヘイト団体はどうか。あるいはネズミ講は、マルチ商法は、カルト宗教団体は、ということになります。被害に遭っている人がいて、これから被害に遭う人が出てくる可能性がある――そんな勢力を取り締まることもせず、票や資金、ボランティアなどを提供してもらうことを優先している状況というのは、「人々を食い物にしている勢力を、政府が容認している」ということです。

このように、くだらないと思えるような笑える閣議決定もあれば、笑えない閣議決定もある。先ほどの「軍」という言葉を使う閣議決定の濫用も深刻な問題です。要するに、憲法・国際法云々という以前に、日本の憲法秩序に対する尊重・敬意・畏れというものが全く感じられないわけです。国の根幹である憲法をこうも軽視する人々が政治を担っていることには強い懸念を覚えます。憲法99条は、「天皇又は摂政及び国務大臣、国会議員、裁判官その他の公務員は、この憲法を尊重し擁護する義務を負う」と明確に定めています。議員や大臣に就任する際に、憲法を尊重し擁護することを宣誓してもらうことも検討した方が良い時代になったのかもしれません。閣議決定のあり方というよりも、こうした政治家の姿勢が根本的な問題だと思います。

「法の支配」ではなく「人の支配」を助長する国葬の決定

――そうした根本的な問題とも繋がってくると思いますが、安倍元首相の「国葬」が、憲法や法律を軽んじた形で進んでいくことの妥当性についてはいかがでしょうか？

法的には、国葬に関する目的や原則適用について定めるべきだと思います。なぜある人は国葬とならずに別の人が国葬となるのか、これをはっきりさせなければ、「法の支配」ではなくて「人の支配」になってしまいます。長く総理大臣を務めた人というのは国葬に相応しいのか。ほかの総理大臣や、国民栄誉賞を受けた方々はどうか。そうしたことを法律ではなく閣議決定だけで決定してしまう。これは他の閣僚がきちんとモノ申すべきことだと思います。けれどそうしたことが機能しない、自己抑制の効かない人々が閣議決定を行うことで、自分たちの都合で「国葬する人」を決定してしまうことになります。

特に政治家の国葬というものは、「あの人は凄い人だった」というイメージ操作にも使われ得るもので、人々の心情に政治的な縛りをもたらす可能性のあるものです。今回の国葬がそうしたことを狙っているものではないと信じたいですが、万一そのようなことがあればもってのほかです。どうしても国葬を行うというのであれば、やはり人々の間に一定の合意が必要ですね。

それが法律をつくること、基準を定めることだというふうに思います。「人の支配」の下では、私たちの権利というものは守られる保証がありません。ルールを守っていると思ったら、突然逮捕されたり、財産を奪われたりということが起こりえるのです。

「国葬もやりたければやればいいじゃないか」という意見もありますが、国費で行うということは私たちが納めた税金が使われるということです。人々の提供した財産が納得のいく形で使われるというのは、民主的な社会にとっては根本的なことです。

加計学園問題では、「国家戦略特区制度」を利用しつつも、特定の組織のみが獣医学部を設置できるという決定がされました。みなが知っている、納得できる手続きでオープンに決定されるということが、国会で審議することの意味なんです。今回の国葬にあたりそれを行わないというのであれば、加計学園のときと同じようなことがまた起きることになります。

そもそも国葬とは何なのか、ということもほとんど議論されていません。国のお金でお葬式をするだけということなのか。けれどその場合でも、例えば遺族が宗教色を望んだ場合にはどうなるのか。国のお葬式だとすると、国民が何らかの形で参加を強いられるのか。テレビで中継されて黙祷を行ったり、弔意を示すことを迫られるのか――。

「テレビを消せばいいじゃないか」という意見もあるかもしれませんが、日本のように同調圧力の強い社会で、政治利用のおそれのある国葬を行うということ自体、思想の自由を侵害するかもしれないということは注意しなければなりません。信教の自由を理由にカルト団体の取り締まりを躊躇する人々が、なぜこちらの問題では躊躇しないのか不思議です。国葬をやろうという人々からは、説得力のある説明も聞こえてきません。国民的合意を得る必要性、国民に対する畏れを、政権を担っている人々が感じていないということを示す決定だと思います。

有権者が怒りや失望を表現する機会としての選挙

――権力の暴走に対する「歯止め」は日本でどのように機能してきたのでしょうか？　機能していないのであれば、それはなぜなのでしょう？

権力の暴走に対する歯止め・チェック機能というのは色々なものがあるのですが、ここではイギリスのボリス・ジョンソン首相がなぜ退陣を迫られたのか、ということにフォーカスしてお話してみたいと思います。

ジョンソン氏の業績については色々な評価があるかもしれませんが、少なくとも、近年嘘を重ねて議会をミスリードしてきたということは、事実だったわけです。そのような人がどのようにして引導を渡されたのかというと、「保守党の同僚議員たち」から退陣を迫られたんですね。「この首相ではもうもたない……」と、保守党内の不信任手続きを背景として、ジョンソン氏としては不本意な形で退陣を迫られました。

法的に問題のあることを行ったり、首相として初めて罰金刑を受けたり、道義的・政治的に問題のある判断を行ったりと、様々に批判されてきたジョンソン氏ですが、この「議会に繰り返し嘘をついた」ということがひとつ、大きな問題となったわけです。

ジョンソン氏の嘘というのは、個々に見ると笑えるようなもので、そんな首相の振る舞いを見ていた保守党議員の方々も、当初は割と寛容な姿勢をとっていたんですね。「ボリスだから仕方ない」、と。ところが、そうしたことが度重なると、「有権者の怒り」というものが徐々に広がってくる。それにつれて支持率も下がり、大事な補欠選挙でも連敗する――そうした事態に繋がっていったんですね。一般の方々の「怒り」や「失望」というものが、実際に選挙の結果や数字に現れてくることで、それまでジョンソン氏に寛容だった保守党議員たちも「これはまずいぞ！」ということになり、不信任、総辞職へと追い込んでいくこととなりました。

このようなイギリスの事例を背景として、では日本ではどのように考えていくかということですが、日本では94年の政治改革以降、「選挙とは政権選択である」と言われ続けてきました。「どの党が政権を担当するに相応しいかを判断基準にして投票しろ」というわけです。しかし選挙や世論調査というものは、「有権者が怒りや失望を表現することのできる機会」でもあるんです。政権選択とは直接関係なくても、「この人たちは相応しくない」と、そうした意思表明の場になりえるのです。

それぞれの持っている１票をどのように表現するのかということは、非常に難しいことです。トータルで見たときに、その１票がどんな意味を持つのか、ということを考えながら意思表明することが大事です。有権者の「怒り」や「失望」が票に現れることで政治家にプレッシャーがかかり、そこで初めて政界に緊張感が出てきます。

日本では、「選挙で選ばれる」ということの権威が余りに大きくなり過ぎたようなところもあります。その結果、「国会の多数派の支持を受けた首相であれば、何をやっても正しいことなんだ」という極端な姿勢まで出てきています。けれど、首相が絶対正しいとは限らない。思いが正しくても、正しい判断をするとは限らない。だからこそチェックする仕組みや、きちんと説明することが必要なわけです。

特定の言論機関に圧力をかけることを主張したり、人権侵害にあたる発言をするような議員、未成年に対する性的搾取を行うようなおかしな政治家を目にしたときに、もし罰することができなければ、「やっても許されるんだ」と思わせてしまう。「政権選択のための選挙だから……」と、そうした議員を看過してしまうことで、同じような問題が繰り返されてしまうことになります。

イギリスは小選挙区制の国で、メインの候補というのは２択にならざるを得ないんです。そうなると、もしその選挙区の筆頭にいる候補者が望ましくない人物の場合、反対側に票を投じることで「落とす」ことができるんですね。

みんなでまとまることで、専制君主を排除することができる――それが民主主義なんだという考えが、やはりイギリスの人々の中にはあると思います。比例代表では、そうはいきません。

日本でも良かれ悪しかれ小選挙区制による選挙も存在します。なので、投票の仕方によっては「落とす」という選択肢もあるわけなんですね。一番好きな政党に投票した結果、一番嫌いな候補者が当選してしまう可能性があるのが小選挙区制ですが、「落とす」ことを意識した「戦略投票」という方法もあるわけです。

より悪くない方を当選させるには、自分はどのような投票を行えばいいのか――こうしたことを考えていくためにも、私たち有権者はもう少し成熟していく必要があると思います。

――ジョンソン首相が退陣に追い込まれる過程から日本の現状を振り返ると、例えば安倍元首相も100回以上の虚偽答弁を行っていたことが指摘されているわけですよね。民主主義的な社会の中で怒りや失望感のようなもの、人々の意思を伝えていくということはとても重要なことだと思いますが、今の現状に対し、私たちはどのようなことができるのでしょうか？

安倍前首相の「虚偽答弁」は118回　桜を見る会前夜祭巡り衆参両院で　立民が衆院調査局に調査依頼し判明（東京新聞）

先ほどの話と通じますが、おかしなことをした議員・政党に対して、「一番いやな投票の仕方は何か」ということを考え、行動していくことで、「応答性」を高めることができるのではないかと思っています。そうしたことの積み重ねで、私たちにふさわしい議員や政党が少しずつ育っていくのではないでしょうか。

選挙というのは、良いと思う方を選ぶだけではなく、「何が嫌なのか」ということについて意思表明をする場でもあるんですね。選ぶ政党がいないという方も、「こういう状況は嫌だよね」というときに、その状況を改めるには、どこの力が増せばパワーバランスが変わるだろうかということを考える、そうした投票の仕方も世の中が変わっていく契機になりえるんじゃないかなと思います。

政策のひとつひとつへの賛否だけではなく、「秩序」というものを考えて行動をしてみると、少し動きが出てくるんじゃないかなと期待したいですね。

【プロフィール】
高安健将（たかやす　けんすけ）
政治学者。1971年東京都生まれ。1994年早稲田大学政治経済学部卒業、2003年ロンドン大学ロンドン・スクール・オブ・エコノミクス(LSE)にてPh.D.(Government)を取得。専門は、比較政治学。2010年より成蹊大学法学部教授、2018年より同大学アジア太平洋研究センター所長。 著書に『首相の権力—日英比較からみる政権党とのダイナミズム』（創文社、2009年）、『議院内閣制—変貌する英国モデル』（中公新書、2018年）、『教養としての政治学入門』（共著、ちくま新書、2019年）など。

（2022年８月 ／編集　佐藤慧 ・ 写真　安田菜津紀）
※本記事は2022年８月３日に放送されたRadio Dialogue、『閣議決定とはそもそも何か？』を元に編集したものです。

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